论我国西部生态补偿制度的实现形式 作者：未知     时间：2018-07-26    来源：互联网

【摘要】我国民族自治地方大多集中在西部，聚居着我国绝大部分尚未摆脱贫困的农民，他们曾为西部环境资源的保护作出了重大贡献，今后仍肩负此重任。长期以来由于法律制度的缺失，他们的生态贡献被外部化了，极大的影响了他们保护环境资源的积极性，也激化了他们与环境资源开发利用者之间的冲突和矛盾，引起当地社会的不稳定、不和谐。本文在阐述生态补偿法律制度及其理论基础的基础上，以广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷为例，进行了法律分析，并在现有的西部生态补偿制度的实现形式基础上，提出共同开发经营作为新的生态补偿制度实现形式及其优越性，以有利于西部生态补偿法律制度的构建和完善。【关键词】西部生态补偿制度；实现形式；共同开发经营【写作年份】2007年【正文】我国民族自治地方大多集中在西部，聚居着我国绝大部分尚未摆脱贫困的农民，他们曾为西部环境资源的保护作出了重大贡献，今后仍肩负此重任。长期以来由于法律制度的缺失，他们的生态贡献被外部化了，极大的影响了他们保护环境资源的积极性，也激化了他们与环境资源开发利用者之间的冲突和矛盾，引起当地社会的不稳定、不和谐。加强我国西部生态补偿法律制度的研究，具有较大的理论价值和关乎西部稳定和可持续发展的重大现实意义。一、问题的提出――以广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷为例①原大榕树景区的土地属于凤楼村集体所有，长期以来凤楼村村民对景区的标志性景观――－大榕树十分珍惜，视为“神物”，加以保护，即使在58年“大跃进”的大炼钢铁时期，村民付出了极大的努力，才保存下这棵古树。后由于电影《刘三姐》而名声鹊起，景区也应运而生，成为阳朔的重要风景点，该片土地已基本被国家征收，征地补偿费已全部到位。但2003年上半年至今，由于景区开发中，景区管理处和凤楼村村民就共同开发和利益分配问题无法达成一致意见，导致村民同景区管理处矛盾激化，纠纷不断。村民擅自进入景区摆摊设点，严重影响了景区的景观；在未经政府批准、景区管理处同意的情况下，私开另一个称为“刘三姐故居”的景区入口，并印制与正规门票相仿的但无公章和票面金额的出入凭证进行售票活动；为了能够招徕游客，给“无证导游”高额回扣；经营所得从来不向国家纳税。因此，大榕树景区的“正规”门票收入锐减，据景区管理处工作人员说：“景区土地已归国家所有，我们代表国家经营。我们每年还给村民补偿。如果正常经营，每年可以收入500－600万。但现在只有100万左右。”但村民认为“地已经被国家征了，是景区的了，但因为大榕树是我们村里的人保护下来的，58年的时候差点就被砍掉了，是我们一位村民保护下来的，我们应该从旅游（开发）中分得利益。现在景区每年（给）8万2千块的补偿太少。村里统一组织或村民自由到大榕树（景区）搞旅游（经营）。统一组织得的收入由集体统一收取分配，（用于）搞村里的公共建设，比如道路、环保。”景区经营管理人员曾采取过一些措施试图关闭非法入口，但遭到村民们的极力阻碍和欧打围攻。甚至多次被村民们围住景区大门而无法正常营业，引发双方冲突。在一次冲突中，景区的两名保安人员受伤住院。一位景区工作人员说：“他们村民全村出动。我本人就不记得被围攻了多少次了。2003年五一黄金周，景区正门口被村民围攻，造成景区停业两三天。”景区管理处与村民对现状都深表不满。景区管理处认为景区土地已归国家所有，自己是代表国家经营。每年给村民的补偿已经是出于无奈，没有法律和政策依据；即使有补偿的法律和政策依据，补偿的标准应该是多少呢，也没有依据。村民应该知足却不知足，政府又不出面管。而村民认为景区之所以能营利，完全靠大榕树，大榕树能保存至今，是村民们世代努力保护的结果，即使大榕树的土地归国家所有了，村里也应该得到补偿，这部分补偿不同于征地补偿。每年8万2千元的补偿太少了。村里统一进行旅游经营和排除景区管理处的干扰，是维护正当权利。笔者在进行本项目的实地调查过程中发现，各地普遍存在类似广西桂林阳朔大榕树风景区的当地居民与景区经营者之间，由旅游资源开发引起的群体冲突和纠纷，已经成为了当地社会的不稳定、不和谐及国家税收流失的主要原因。其实这种现象只是现阶段我国西部自然资源开发利用和保护过程中出现的矛盾和冲突的冰山一角。解决这类矛盾和冲突，应首先正确认识他的性质是属于人民内部矛盾，其次尽快提供解决冲突的法制途径――构建我国生态补偿法律制度。二、我国生态补偿法律制度的概述及理论基础（一）生态补偿法律制度的概述生态补偿法律制度是指，国家通过法律规定，对人的行为、关系予以调整，达到保护生态的目的，核心是对生态产品提供者、因保护生态而付出代价者给予补偿。②2005年5月我国颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第8条第二款对我国生态补偿法律制度作了原则性规定：“国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费，受益者补偿、破坏者赔偿的原则，从国家、区域、产业三个层面，通过财政转移支付、项目支持等措施，对在野生动物保护区和自然保护区建设等生态环境保护方面做出贡献的民族自治地方，给与合理补偿。”《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》明确规定了生态补偿制度的补偿主体是国家、区域和产业及环境资源开发者与破坏者；补偿对象是在野生动物保护区和自然保护区建设等生态环境保护方面做出贡献的民族自治地方的县、乡或社区和个人及产业。由于《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第8条第二款对我国生态补偿法律制度只是原则性规定，对生态补偿的具体标准和实现形式等内容缺乏具体的规定，有待完善。关于对生态补偿的具体标准确实是一个很难确定的课题，目前管理、经济、法律界都在进行积极研究。关于生态补偿实现形式，国内外的生态补偿制度实践，积累了大量的经验，归纳起来有如下五大类形式：资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿、智力技术补偿。资金补偿，表现为补偿金或补助金、税费优惠、低息或贴息信贷优惠、补贴和转移支付等形式，是最为常见、最为直接的补偿形式。政策补偿是中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿，受补偿者可以以利用这种政策优惠而受益的方式得到补偿。其中的“政策”包括优惠的环境保护产业政策、土地产权政策、清洁能源开发政策等。这种补偿形式特别适用于国家财政困难时期。实物补偿是运用物质和其他生产生活要素所进行的补偿形式。项目补偿是指通过在民族地区投资举办重大生态保护和建设项目，以减轻当地财政压力的补偿形式。智力补偿是指免费或以优惠的形式为受偿地区提供技术咨询、技术指导等援助、为受偿地区培养培训技术和管理人才、输送各种急需知识和人才，以提高受偿者生产管理水平和各种技术能力。③[page]（二）生态补偿法律制度的理论基础生态补偿首先是生态经济中的一项重要制度，生态补偿法律制度是该经济制度的法律化，它的理论基础主要是劳动价值理论、生态经济的外部性理论。1、劳动价值理论马克思在劳动价值理论中提出“一个物可以是使用价值，而不是价值。在这个物并不是由于劳动对人有用的情况下就是这样。例如，空气、处女地、天然草地、野生林等等。”④“商品具有价值，因为它是社会劳动的结晶。商品价值的大小或它的相对价值，取决于商品的社会实体量的大小……所以，各商品的相对价值，是由耗费于、体现于、凝固于各该商品中的相应的劳动量或劳动额来决定的。”⑤根据马克思的劳动价值理论，理论界认为，“劳动是价值的唯一源泉，那些不需要付出劳动就可以为人类所用的物质没有价值。但是每一种商品的价值都不是由这种商品本身包含的必要劳动时间决定的，而是由它的再生产所需要的社会必要劳动时间决定的。”⑥“自然资源作为自然力存在时是无价值的，但人类为了保持经济社会长期的稳定发展，对自然资源的再生产投入的劳动，进行的环境资源保护工作，使自然再生过程和社会再生产过程结合起来。于是整个现存的、有用的、稀缺的自然资源，都表现为具有价值，其价值量的大小就是在自然资源的再生产过程中，在环境资源保护过程中，人类所投入的社会必要劳动时间。”⑦由此可见，人类对环境资源保护的行为使自然资源具有了价值。2、生态经济的外部性理论萨缪尔森、诺德豪斯和兰德尔等经济学家对外部性的定义有不同的表述。但归纳总结外部性的本质表现为某一行为对外部产生了损害，损害制造者却不必付出成本，或者某一行为对外部产生了利益，而自身却没有得到补偿的状况。⑧生态经济的外部性是指，由于生态环境具有公共物品的属性，对其进行了破坏，却不必付出成本；或者对生态环境进行了保护却得不到补偿的状况。生态环境本质上属于一种公共物品，某些人会为提供生态产品或生态效益付出了代价，甚至为生态保护作出了某种牺牲，其他人完全可以“免费”享受他们努力保护的自然环境，却没有补偿前者。由于对生态环境的消费中的非排他性，必然产生众多的“搭便车”现象，最终必将导致生态产品的供给不足，生态环境恶化，而且也违反公平原则。因此国家应当制定生态补偿、受益者付费的法律制度，使生态经济活动中的外部化现象内部化，强制受益者付费，使环境资源保护者的付出得到补偿。三、法律分析根据我国生态补偿法律制度的相关规定和生态补偿法律制度的理论基础，以广西桂林阳朔大榕树风景区群体纠纷为例进行法律分析，我们发现：案例中村民希望得到补偿的要求符合法律规定，是合法要求。因为大榕树如果只是野生古树，由于没有凝结人类的劳动，是没有价值的。正是由于村民世代对它的保护，特别是“大跃进”时期的特殊保护，赋予了它价值，使它区别于一般的野生古树。因此村民的保护行为就是劳动，能创造价值，是符合《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第8条第二款规定的“在生态环境保护方面做出贡献”的行为，村民希望得到补偿的要求符合法律规定，是合法要求。村民在得到征地补偿后，要求得到生态补偿是合理要求。案例中大榕树所在的土地已经被国家征收，现在由景区管理处经营，村民也得到了征地补偿，但他们仍感到不公平。这是因为村民保护大榕树的行为被外部化了，没有得到补偿，只有对村民实施生态补偿才能使他们曾经付出的劳动和成本内部化，才能实现公平。征地补偿与生态补偿有着本质区别：征地补偿是补偿土地上农民曾在生产和生活中付出的劳动的经济价值；生态补偿是补偿农民在保护环境资源中付出的劳动的生态价值。两者不可互相取代。凤楼村的村民凭直觉感觉到征地补偿与生态补偿的不同，但因四、共同开发经营是一种更具优越性的西部生态补偿制度实现的新形式目前，我国西部存在大量的环境资源开发者与破坏者对环境资源保护者的生态补偿的情况，但由于我国的生态补偿标准难以确定，双方当事人的分歧较大，已经成为实施生态补偿法律制度的主要障碍。笔者认为清除障碍有两种途径，一个是尽快制定生态补偿标准；另一个是将共同开发经营作为生态补偿制度实现的新形式。共同开发经营是指生态补偿主体与受偿主体共同开发经营由受偿者保护的生态资源，双方之间为我国实施生态补偿法律制度的时间很短，法律规定也过于原则，要求他们具有与法律工作者同等的对生态补偿制度的正确、深刻的认识是不现实的。因此村民在得到征地补偿后，要求得到生态补偿是合理要求。大榕树景区管理处是村民保护大榕树行为的受益者，是生态补偿制度的补偿主体。大榕树景区之所以能建成风景区并营利，是因为有大榕树这个标志性景观的存在及其背后的文化，而大榕树能保存至今，离不开村民的保护行为，景区管理处是村民保护大榕树行为的直接受益者。景区管理处代表国家行使经营权，也代表国家对村民进行生态补偿。前文提到的生态补偿制度的五种实现形式并不能满足双方当事人的要求，生态补偿制度的实现形式仍待创新。由于目前我国的生态补偿的标准尚难以确定，特别是在环境资源开发者与破坏者对环境资源保护者的生态补偿案例中，双方当事人对此分歧较大。因此笔者认为在当前形势下，应创新生态补偿制度的实现形式，实施补偿者与受偿者共同开发经营，不失为一种更具优越性的西部生态补偿制度实现的新形式。根据前文所述之劳动价值论，因为实施了生态资源保护行为，生态保护者赋予了本来没有价值的生态资源以价值，这部分价值就是生态价值，它区别于生态资源的经济价值，两种价值都可以量化，都可以成为资本进行投资，形成股权。2004年11月国土资源部颁发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第2条第7款规定：“关于被征地农民可以以入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。”本规定虽然不是关于生态补偿的实现形式的专门规定，但可以说明，法律承认被征地农民的共同开发经营权。[page]研究国内外的生态补偿制度的五大类实现形式：资金补偿、政策补偿、实物补偿、项目补偿、智力技术补偿，笔者发现：这五种形式较适合国家作为补偿主体的情况，却并不太适合环境资源开发者与破坏者作为补偿主体的情况，例如环境资源开发者与破坏者一般为企业，不可能给予环境资源保护者，特别是前文案例中的农民以政策补偿、项目补偿。而共同开发经营不失为一种符合实际情况的生态补偿制度的实现形式。其优越性表现在：1、符合可持续发展要求在里约大会通过的《里约环境与发展宣言》提出了实现可持续发展的２７项基本原则，其中第１０条指出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，国家应该使信息能广泛被获取，以促进和鼓励公众意识和参与。应该提供参与司法和行政诉讼的有效权利，包括补偿和补救在内。”可持续发展的公众参与涉及到的经济发展、生态保护和社会公平，要争取实现人类在代内和代际间的公平福利。这种公平关系意味着穷人和富人都应参与可持续发展进程，并且具有同等的参与权、分配权和发展权；意味着上代人和下代人都具有责任和权利，是多代人的共同参与。⑨世界银行对公众参与中的“公众”定义包括以下几方面：（l）直接受影响的人群：预期要获得收益的人、承担风险的团体、利益相关团体，他们大多位于项目范围或位于项目的影响范围内。（2）受影响团体的公共代表：国家和省政府的代表、地方官员、传统的当局人员、地方机构、私有行业代表。（3）其他感兴趣的团体：环评中公众参与包括听取项目所在地区人民代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会代表的建议和意见，征询受影响地区公众的意见。本文中的生态补偿制度的受偿者，对于发生在他们周围的环境资源开发，是当然的“公众”。2、与资金补偿、实物补偿形式比较，共同开发经营可以解决受偿农民的发展权问题，符合国家扶贫政策在我国西部，作为生态补偿制度受偿者的农民大都生活困难，缺乏发展和与外界竞争的能力。资金补偿、实物补偿属于输血性补偿，能缓解受偿者的生存困境，但资金和实物毕竟有限，不能从根本上解决受偿农民的发展权问题。受偿农民想解决发展问题，必须拥有一定的发展资本，通过共同开发经营，农村集体经济组织及农户与环境资源开发者以合同约定以优先股的方式获取收益，得到了稳定、持续的收入，逐渐积累发展资本,为脱贫奠定稳定、持续的经济基础，激发他们发展经济和保护资源的潜能、积极性和主观能动性，强化其能力,形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿内化为自我积累和自我发展的能力，成功实现脱贫致富。近几年，西部一些地区率先在国家和地方政府扶持下，开发利用本地资源，吸收当地农民共同开发经营，走上了脱贫致富的道路，产生了积极的经济、社会和环境效应。例如西部旅游资源扶贫开发已成为国家政策。国家旅游局1996年在旅游发展重要问题调研提纲中把旅游资源扶贫问题研究选为重要议题之一；国务院扶贫办和国家旅游局自1996年10月起,相继召开旅游资源扶贫工作会议,对旅游资源扶贫开发工作进行专题研究和工作总结，确定西部旅游资源开发以扶贫、脱贫为主要目标。扶贫有很多方式，但正如中国成语“授人鱼不如授人渔”所言，扶贫的较好方式是积极吸引扶贫对象共同参与扶贫工作，通过教育和培训提高西部农民脱贫的知识、技术和能力，以达到脱贫致富的目标。3、与资金补偿、实物补偿形式比较，共同开发经营有利于当地和谐社会的建设受偿者得到资金补偿、实物补偿后，对环境资源只享有环境权，对补偿者的开发利用行为只能实施外部监督，这种监督属于社会监督，目前在我国没有直接的法律效力，很容易引发环境资源开发利用者与当地居民的冲突和矛盾，造成社会的不和谐；共同开发经营形式，将这种监督内化为股东之间的相互制约，因此产生的社会冲突和矛盾也内化为股东之间的冲突,依据《公司法》等企业法解决，势必影响企业经营决策行为朝着保护当地环境资源的方向转变，既有利于解决当地经济发展与环境资源保护的矛盾，又有利于当地社会的安定团结，符合国家构建和谐社会的要求。结束语：聚居在我国西部贫困的农民，他们曾为西部环境资源的保护作出了重大贡献，今后仍肩负此重任。长期以来由于法律制度的缺失，他们的生态贡献被外部化了，极大的影响了他们保护环境资源的积极性，也激化了他们与环境资源开发利用者之间的冲突和矛盾，引起当地社会的不稳定、不和谐。他们盼望着西部生态补偿法律制度尽快构建和完善。【作者简介】付健：武汉大学法学院环境资源法博士生，广西师范大学法学院副教授。【注释】基金项目：国家社科基金西部项目《西部旅游业可持续发展法律问题研究》（05XFX007）系列论文【参考文献】[1]付健:<<科学发展观下的中国旅游法制建设>>广西师范大学出版社2005年版,第291页[2]郭升选:<<生态补偿的经济学解释>>,载<<西安财经学院学报>>2006年第6期[3]杨道波：《民族地区生态补偿机制研究》，载《贵州民族研究》2006年第1期[4]马克思：《资本论》(第1卷)，人民出版社1972年版，第54页[5]马克思：《工资价格和利润》，北京外文出版社1975年版，第34-35页[6]钱阔、陈绍志编著：《自然资源资产化管理——可持续发展的理想选择》经济管理出版社1996年版，第62页[7]钱阔、陈绍志编著：《自然资源资产化管理——可持续发展的理想选择》经济管理出版社1996年版，第63页[8]北京师大、华东师大、西南师大环境教育中心编《可持续发展教育教师培训手册》，北京师范大学出版社1999版[9]杨道波：《民族地区生态补偿机制研究》，载《贵州民族研究》2006年第1期股东关系，这种股权关系是基于生态资源的生态价值和生态补偿制度而非生态资源的财产价值和物权法律制度，不以受偿主体享有该生态资源的物权为成立条件。

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